【数字政府·观点视角】城市数字化转型的三个价值转向

○ 作者丨唐    鹏    数旗智酷创始人

除了新基建的影响与用户体验的数字化重塑，从城市本身而言，智慧城市建设与发展的宏观环境也发生了巨大变化，这种变化主要体现在三大方面：一个经济发展模式的转型使智慧城市需要更多考虑生态环保价值，而非过度强调以数据中心、云计算等为驱动的数字化的“无污染”；二是人口结构的转型使智慧城市的治理与服务本身需要更多考虑特殊群体以及“无差别服务”，老龄化趋势下的智能服务模式转型也应在重点考虑之列；三是城市竞争模式的转型，城市之间的竞争开始由单体城市的竞争转向“新城”、“特区”的竞争，以及城市群、都市圈之间的发展能力博弈，由单纯的资源、政策、区位等优势与能力的竞争，转向如何聚合与吸附更大的数字要素资源与网络规模效应的博弈。并且，新型基础设施建设、新型城镇化建设与交通、水利等重大工程建设的“两新一重”对智慧城市与数字乡村发展也将产生重大影响。

2021年，“碳达峰”、“碳中和”被首次写入政府工作报告。碳达峰是指我国承诺2030年前，二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后逐步降低。碳中和是指企业、团体或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，然后通过植物造树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放量，实现二氧化碳“零排放”。“碳达峰”与“碳中和”目标的提出，意味着我国智慧城市的建设模式、运营方式与服务模式都将会得到相应的调整和优化。2021年5月21日，国务院金融稳定发展委员会在第五十一次会议中指出，要加强金融风险全方位扫描预警，推动中小金融机构改革化险，着力降低信用风险，强化平台企业金融活动监管，打击比特币挖矿和交易行为，坚决防范个体风险向社会领域传递。“挖矿”所需的算力会导致电力的大量消耗。据剑桥大学比特币耗电量指数的最新数据显示，比特币“挖矿”每年耗电量预计为133.68太瓦时（1太瓦时为10亿度电）。这一数字超过了瑞典的耗电量，位居全球各国耗电量第27位。而《新黑暗时代》一书中也指出，一次比特币在线交易相当于六个美国家庭一年的能耗。因此，数字化不再是“绿色”、“生态”的代名词，数字化实现的价值的基础性成本与风险在向外扩散与转移。基于数据、平台与算法的智慧城市所提供的每一项治理能力与服务内容，其背后都是需要通过数据中心的计算耗能进行传递与转化。所以，在碳达峰与碳中和的目标下，智慧城市的运营模式与商业模式也须发生改变。通过新基建去促进“碳捕获”与“碳采集”的能力与强度，并通过移动平台、智能设备、位置服务以及生物技术去更新和规范“碳账户”与“碳交易”，成为未来智慧城市的重要创新领域。

全国第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口的比重达到18.70%，其中65岁及以上人口比重达到13.50%。其中，2010-2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点，65岁及以上人口上升了4.63个百分点。与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51和2.72个百分点，我国的老龄化进程明显加快。从人口老龄化从挑战方面看，将减少劳动力的供给数量、增加家庭养老负担和基本公共服务供给的压力。疫情爆发初期，由于保持社交距离的必要与出行管控的趋严，国内个别地区出现在高铁车站、公交车等场所由于老人无法出示健康码而被拒乘拒载的现象。同时，由于老年人无法熟练使用移动政务服务平台，对城市政务服务机构上线和推送的服务无法正确使用，导致日常生活的难度增加，甚至缺乏基本的生活必需品供应保障。由此可见，一方面老龄人口在急剧增加，另一方面城市发展过程中的不确定风险也在急剧增加，智慧城市建设过程中的智能化设备与应用如果不考虑适应老龄群体的需求，数字鸿沟或将不仅不会被数字化“填平“，甚至会被继续放大。国务院办公厅在2020年11月15日正式印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》后，各地政务服务一体化平台以及移动政务服务App均相继推出了“尊老服务”、“亲情模式”等，以满足老年人及残障人群的数字化需求。但从长远来看，通过数字化在线模式改善服务界面与用户体验，只是智慧城市走向“适老”的开始。智慧城市应对老龄化社会的来临应是一个系统性的工程，从设备、应用、机制、文化等需要进行统筹规划与逐步推进。

根据国家发改委于2021年4月19日在新闻发布会上公布的数据，2020年底，常住人口城镇化率提高到60%以上、户籍人口城镇化率提高到45.4%。“两横三纵”的城镇化战略格局初步形成。城市群稳步发展壮大，19个城市群承载了全国70%以上的人口，贡献了80%以上的国内生产总值。同时，城市可持续发展能力不断提升。城市产业转型升级步伐加快，城市居住条件稳步改善，绿色、智慧、人文城市建设有序推进。随着新型城镇化的工作推进，城乡基本公共服务向制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈进，城乡一体的基础设施建设取得显著成效，城乡居民生活水平差距在持续缩小。国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出，未来将继续加快实施以人为核心的新型城镇化战略，促进农业转移人口有序有效融入城市，提升城市群和都市圈承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展，加快建设现代化城市，提升城市治理水平，加快推进城乡融合发展。因此，以人民为中心，以智慧城市与数字乡村为核心主题的新型城镇化建设已经开启。

此外，《2020年农民工监测调查报告》数据显示，全国2.8亿农民工的平均年龄又有所提高，2020年达到了41.4岁，比上年提高0.6岁。从农民工分布来看，以三大城市群为例，在京津冀地区就业的农民工2076万人，比上年减少132万人，下降6%。在长三角就业的农民工5179万人，比上年减少212万人，下降3.9%。在珠三角就业的农民工4223万人，比上年减少195万人，下降4.4%。因此，当谈论新型城镇化、智慧城市、数字乡村、城乡一体化时，需要关注不仅仅是城市如何通过数字赋能的治理与服务来接纳新市民人群和创造城市管理模式，更应该讨论是如何在乡村振兴、户籍制度与农村土地政策的大背景下，利用智慧城市建设来应对和反哺规模庞大的流动人口的“逆城市化”进程，更好地连接城市与乡村的信息、资源、财富与情感。

在城市竞争的新发展阶段，不仅需要关注上海、深圳等以数字化转型为契机的全球化发展视野，同时需要关注京津冀、长三角、珠三角等城市群的“组团竞争”对城市发展的影响，更需要关注南京都市圈、成渝经济带甚至“宁波-舟山”同城化等以核心城市带动辐射的发展模式，智慧城市带来的基础设施升级、治理模式转型、服务体验创新等也将对新的城市竞争方式产生至关重要的影响，特别是以“跨城通办”、“跨省通办”的新型政务服务方式的来临，将重新定义“市民”的身份价值与意义。

01.

从“城市智能体”到“数据生命体”

2021年深圳市政府工作报告指出，未来五年，深圳要着力打造宜居城市、智慧城市，并明确提出要建设“鹏城自进化智能体”和数字孪生城市，打造国际新型智慧城市标杆和数字中国城市典范。由此，“城市智能体”的概念正式进入智慧城市的建设领域。而从智慧城市的发展进程与逻辑来看，因城市数据的流动、共享与交互，城市应该从“无机”的智能机器，变成有机的“数据生命体”，并有其自身的新陈代谢过程与规律，城市中的个人、组织等均需遵循这些规律。未来城市需要实现可持续发展，将不能受困于数字技术与机器算法所创造的可能性，而需围绕“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，必须重建自身的发展逻辑，寻求在运行机制、治理模式、服务体验方面的创新与突破。

所谓“城市智能体”，其本质是在5G、云计算、物联网等新一代信息技术的支撑下，依靠数据驱动与深度学习能力，以构建城市的智能化发展体系。而“数据生命体”的两个核心向度则是“数据即人”，但“人非数据”。一方面，未来城市将通过城市体征指标、传感设施、5G网络等感知体系，实时而敏锐地感知城市运行的脉动，城市运行行为与城市部件的每一个数据变化，都将成为城市决策的依据，每一个数据都意味着背后的市民福祉与公共利益的实现；另一方面，未来城市的智能程度不应呈现出因技术的僭越而导致“人为技术服务”，也不应是为了城市管理部门的“省事”而简单粗暴地“将人等同于数据”，而必须对每一个城市运行数据倾注人文关怀，并由此避免可能的“数据暴政”。比如疫情期间的健康码应用、人脸识别技术在公共场所的应用等个别失范的场景，其实已经初露苗头。

无人机配送、机器人客服、无接触服务等都只是智慧城市治理与服务形态的一种表象，而决定这种表象是否具有价值的背后是是否以人为本，是否具有有监管、可调试、持续迭代的运行机制，是否真正体现城市运行过程中的智慧。比如在2021年6月广州新冠肺炎疫情突发期间，医务人员就使用无人机运送疫苗，政务机构工作人员就采用无人车进行上门核酸监测，这背后就蕴藏着在非常时刻数字技术对城市发展所产生的智慧助力。

作为“数据生命体”，未来的智慧城市将不仅具有自身的生命特征，而且具有自身的生命周期与发展逻辑。并且，特别是城市中的“人”的声音与诉求将进一步得到凸显，成为智慧城市建设过程中的重要力量。从2020年SideWalk Labs关闭了加拿大滨水区的智慧城市项目可以看出，以精准服务与个性服务为目标，通过城市设施、码头等区域的传感器针对城市居民的数据采集，虽然曾希望以“数据信托”的方式通过第三方机构来解决数据的安全性与信任度的问题，但最终因为公众咨询委员会的强烈要求与质疑而被迫放弃。而丰田于2021年在富士山下开建的“Woven City”，其引人注目的行动则是与入驻该智慧城市区域参与实验的居民分别签订数据协议，以避免涉及个人隐私方面的法律纠纷。从中国各地智慧城市的建设推进来看，通过移动城市服务App、政务服务小程序、城市民生服务一体化平台等对市民的位置信息、人脸数据、语音信息的获取，越来越成为敏感话题。2021年长沙一位女生因为“货拉拉”搬家车辆司机绕路跳车身亡，后续发现“货拉拉”平台并不拥有驾驶室的对话录音及相关行为传感数据，这为后续平台、司机与用户三者之间的责任认定造成了障碍。在类似城市发生的具体事件中亦可看出，围绕个人数据的管理规范、行业自律与自我保护意识都有待提升，“数据即生命”逐渐在市民心中达成共识。2021年9月1日正式施行的《数据安全法》将是城市数据治理的一个新的里程碑。

智慧城市的未来要实现从“城市智能体”向“数据生命体”的进化，不只是推动数字技术应用的能量激发，以实现精准高效的城市治理与服务水平，更需要的是将城市以及城市决策流程中的数据当成真实的生命，对数字技术的应用保持适度与克制，充分地把握数字技术与数据要素在城市运行中的应用尺度和温度，使之既不至于因为温度太高而将人类“灼伤”，也不至于因为过于冷漠而失却基本的生命关怀。

02.

从“数字化价值”到“可持续社会价值”

不论是“互联网+政务服务”，还是城市数字化转型，基于数字技术应用、数字平台支撑与数字思维再造的“数字化价值”始终是一个无法绕过的话题。从智慧城市的建设领域与发展趋势来看，“数字化价值”究竟意味着什么？首先，数字化发展将对已有发展模式与发展基础进行优化，比如智慧城市基础设施建设将对城市管网、街道路灯、交通设施等进行数字化优化，主要提升其应对未来城市发展的承载力与响应力；其次，数字化发展是对城市决策、治理与服务现有流程与体验的重构，并且，核心在于利用数字化技术与模式，通过数据、平台与算法的支撑与驱动，重构流程以提升城市运行效率，重构体验以提升市民口碑与获得感；再次，数字化发展之于城市的价值在于创新，特别是在数字经济领域的新业态、新物种的出现，通过产业数字化创新与数字产业化升级，最终改变城市的发展逻辑与产业后劲。

随着数字化的发展深入，以广东、浙江、上海为代表的省市开始以“全面数字化发展”、“数字化改革”与“城市数字化转型”为战略，推进数字治理、数字经济与数字生活的全面发展，由数字技术支撑与数据驱动带来的数字化价值已不再仅限于效率与体验层面，也不再满足于智慧城市建设中各主体的需求，“可持续社会价值”逐渐成为智慧城市建设与发展过程中博弈、取舍、协作的共同追求。2021年4月19日，腾讯宣布启动又一次战略升级：将腾讯公益平台与企业社会责任部进行升级，将在企业发展事业群（英文简称CDG）下设立可持续社会价值事业部。“可持续社会价值事业部”的设立，为公司推动社会价值创新提供了坚实的组织支撑，有助于在需要长期投入的、重要的社会价值创新领域，集中公司资源和能力，有组织、有规划地加码推进，并宣布将为此首期投入500亿元，设立“可持续社会价值事业部”推动战略落地。

要跳出“困在系统里”或“困在算法里”的数字牢笼，智慧城市建设从“数字化价值”延伸到“可持续社会价值”，未来发展方向与发力重点将在何方？首先在乡村振兴方面，通过数字技术不仅仅为乡村搭上数字时代的列车提供机会，同时可以利用微信公众平台、微信群、小程序等，结合乡村独特的乡土文化、旅游资源、农村土特产等，整合对接城市居民、餐厅、企业等市场资源，打造可持续的乡村振兴之路。通过数字乡村从基础设施、治理模式、服务体验、产业创新等多层次的数字化重构，推动数字乡村与智慧城市的并行发展；其次在养老方面，通过整合多方资源构建智能化养老院，利用家庭机器人、数字适老设备等为养老护理提供更多支持，并推动由老年群体自身参与研发创新与试用的智能养老服务产品，将“我为你设计”转变为“为自己设计”。应对和解决持续快速的社会老龄化速度，从以常态化、无差别地将老年人群体置于数字化发展的“主流用户”开始。此外，在碳中和领域，在智慧城市建设中的平台企业，以腾讯为例，可以充分利用C端平台优势，通过将微信、小程序等关联起来，推动碳捕获、碳采集、碳交易等为基础的低碳行动。此外，作为掌握前沿数字技术的科技企业，还可以发挥在能源互联网领域的技术能力与创新优势，比如，利用AI技术优化火电厂锅炉的燃烧率，还可以用AI技术灵活调配电力、实现智慧用能。比如对新能源电池使用人工智能的方式进行环保处理，提升新能源的开发与利用效率。以及在近海探索海上风电，在海上设立巨型风电设备输出绿色能源，源源不断地为智慧城市运行需要的服务器供电。

当然，智慧城市建设的“可持续社会价值”不只是存在于生产、生活领域，通过平台监管、隐私保护等措施阻止大数据杀熟以及算法歧视等行为，同时还包括城市人文领域，比如通过对在线游戏的监管防止青少年的过度上瘾，特别是“赛博朋克”文化的盛行，对缺乏教育引导的青少年而言容易因为游戏过度上瘾而混淆数字世界与现实世界的价值界限，从而对身心健康产生不良影响。2021年6月1日前，监管部门要求所有上线运营的游戏须全部接入网络游戏防沉迷实名认证系统，腾讯在3年前就已经开始游戏内系统级管控的尝试，探索既不侵犯用户隐私，又要尽可能去防止这些行为，现在平均每天有1700多万个未成年账号因为登录时长超标被踢下线。对于这些数据表象背后存在的涉及全行业、教育、心理、家庭关系等系列问题，腾讯还和同行、手机厂商一起建立防沉迷体系，和教育界联动，通过去目标地区调研走访与研究分析，寻求真正解决问题的可持续路径。

此外，未来城市的“可持续社会价值”实现还包括通过虚拟现实、增强现实技术对城市古镇风貌、人文景点等进行数字化唤醒与复原，激活城市传统文化的文脉延续。腾讯与故宫、敦煌在“新文创”领域的联合证明，数字技术不仅可以成为激活传统文化的“点金术”，让更多的现代人感受传统文化的魅力。同时，基于数字技术对传统文化中的核心基因的提取、优化与再创造，不仅可以扩展其文化内涵与影响力，而且还可以为用户参与打造一个交流互动、与历史对话的空间和界面，进一步拓展传统文化的生命力。

03.

从“连接即服务”到“隐私即服务”

“连接即服务”是WeCity未来城市的重要价值观之一，同时也是智慧城市实现数字治理与服务输出的重要逻辑。不论是移动政务服务App、政务服务小程序还是政务微信，其本质都是一种城市服务的连接入口与交互界面，将城市管理部门、市民、企业进行需求的连接。不论是地铁扫码、在线医疗还是零售支付，其背后都是基于市民数据的服务连接，是建立在数字支付行为上的数字服务交付过程。而从“连接即服务”到“隐私即服务”并非意味着城市与市民连接范式的改变，而是代表着连接的深度、规范与安全性在改变，就如在跟自来水一样的数字时代城市服务的出水口增加一个“净化器”与“过滤器”，确保市民和企业使用服务的安全性。“隐私即服务”的背后是隐私计算正在逐渐成为主流。

隐私计算的兴起成为未来智慧城市发展的重要变量。从技术角度看，隐私计算最大的特点是实现数据的“可用不可见”。目前隐私计算领域主流的技术路线包括三类，即多方安全计算（MPC）、联邦学习和可信执行环境（TEE）。其中，前两种方式主要是在软件和算法层面实现隐私计算，而可信执行环境则是基于硬件实现。据《隐私计算行业研究报告》报告显示，隐私计算受到大数据融合应用和隐私保护的双重需求驱动，也是目前国内外政策法规的必然要求。国内市场规模将快速发展，3年后技术服务营收有望触达100-200亿人民币的空间，甚至将撬动千亿级的数据平台运营收入空间。

在2021年中国国际大数据产业博览会上，微众银行发布了最新大数据隐私计算平台WeDPR-PPC。其最大特点是具备亿级数据集处理能力、毫秒级端到端响应延时和敏捷低代码可视化编程功能。2021年4月，腾讯正式发布了自研第四代数智融合计算平台“天工”，通过“数据协同、技术互通、平台大脑”以安全的方式打通数据孤岛，桥接多方数据，以统一的数据处理引擎更高效地挖掘数据价值，以智能化的方式驱动整个数据处理闭环。Gartner认为，到2025年至少有一半的大型企业机构使用隐私计算，以在不受信任的环境和多方数据分析用例中处理数据。随着用户隐私保护意识的增强以及法律制度的不断完善，数字空间中粗犷、泛滥的在线服务模式与体验也将得到规范与改善，基于用户隐私保护前提下的智慧城市应用与服务模式必将成为大势所趋。

国家网信办等四部门联合印发《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》，为国内APP立下了新规。从2021年5月1日起，APP不得因用户不同意提供非必要个人信息，就拒绝用户使用其基本功能服务。《规定》指出，必要个人信息是指保障APP基本功能服务正常运行所必需的个人信息，缺少该信息，APP即无法实现基本功能服务。如即时通信类的必要个人信息包括注册用户移动电话号码以及账号等；网上购物类的必要个人信息包括注册用户移动电话号码、地址、支付金额等。另外，一部分APP不能再“伸手”索取个人信息。相关部门规定，网络直播类、在线影音类、浏览器类等，均无须个人信息即可使用基本功能服务。相比于原来用户注册登陆或需要获取相应服务时就被APP索取如位置信息、通讯录、语音麦克风、人脸数据等，未来的移动城市服务平台将不再被允许强制获取用户个人信息，而服务内容也不应该被相应减少。这将可能导致移动互联网商业模式的重要改变，同时也宣告智慧城市的全新服务模式的到来。

未来城市的建设与运营行为不再是一种纯数字化的行为，依托于城市体征系统，城市的现实空间与数字空间的关联、互动以及相互影响将越来越密切，城市运行过程中对个别数据指标的识别、干预、处理以及优化，将影响市民的日常生活、财产甚至身家性命。因此，对公众隐私的保护其实就是维护智慧城市得以可持续发展的基本前提。从天津市通过了《天津市社会信用条例》，禁止采集人脸识别信息，到《杭州市物业管理条例（修订草案）》提出“禁止强制业主通过指纹、人脸识别等生物信息方式进入小区”，再到《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》提出，在公共场所安装图像采集、个人身份识别设备，应当为维护公共安全所必需，遵守国家有关规定，并设置显著的提示标识。由此可见，在智慧城市与城市数字化转型过程中，针对公众隐私保护的立法越来越备受关注，不仅成为一种城市数字治理能力的体现，更是城市面向未来发展的一种责任意识的体现。

当然，与我们对数字技术的认识是一个渐进式的过程一样，对“隐私即服务”以及公众隐私保护的法律法规落地也是一个发展的过程。杭州野生动物园因强制会员刷脸入园而诞生的国内“人脸识别第一案”虽然以败诉告终，但这并未消除公众对于个人隐私风险的担忧。根据相关媒体报道，不仅有城市的家电门店通过店内摄像头刷脸识别客流信息，以通过数据分析优化运营，实现所谓“智慧零售”的运营目标，也有房地产企业售楼部出现“带着头盔看房”的买房客，其目的只是为了避免被摄像头刷脸以泄露自身的隐私数据，以及避免数据泄露后带来的无尽陌生电话骚扰。很显然，大数据时代正在带来一种悖论的诞生，一方面商家希望以“精准服务”的名义来获取顾客数据定制“用户画像”，达成商业销售的目标，另一方面市民与消费者不希望在不知情的情况下被一个不被信任的商家机构肆意处理自己的数据。因此，要推动“隐私即服务”的落地，不仅需要严格规范的法律法规制度的保驾护航，更需要行业企业通过创新商业模式与服务方式，放弃曾经野蛮生长的数据应用状态，以长期主义的眼光与定力开拓用户服务体验。此外，作为用户与消费者，不仅需要作为监督者参与到智慧城市的“隐私即服务”模式的发展过程中去，同时需要作为建设者参与打造智慧城市“共建共享共治”的格局中去。（完）

内容来源 / 数旗智库，2022年2月9日

今日编辑 / 范姝含

责任编辑 / 戴晟昱

城市大脑研究院提供开放研讨平台，所有文章仅代表作者个人观点，欢迎共同探讨。原创文章，转载请注明来源：城市大脑研究院。部分图片来源于网络，如涉及版权问题，敬请及时联系我们。